Ingeniero agrónomo e investigador del tema agrario y desarrollo rural. Experto en desarrollo rural en la ONG IRAM (Francia) en Argelia, Niger, Chile y Venezuela (1964-1978). Profesor en la facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela (1978-2005). Actualmente reside en España.
PH9. ¿Cuáles fueron, en su consideración, las medidas más importantes vinculadas a una política de tierras que favorecieron la producción alimentaria durante el siglo XX?
OD. La reforma agraria (1960) y la regularización de la tenencia de la tierra (1979) crearon fincas medianas y pequeñas, que son más productivas que las grandes (Cornia, 1985; Rodríguez, 1987, da cifras para la producción vegetal a partir del censo de 1950 en Venezuela que confirman esto).
La Ley de Reforma Agraria (LRA) promulgada en septiembre de 1944 exigía autorización para enajenar el terreno adjudicado y prohibía repartirlo como herencia entre los hijos. El instituto debía asignarlo a uno de los herederos. Mantuvieron esta restricción las LRA sucesivas (1944, 1948, 1960), el Estatuto Agrario (1949) y la Ley de Tierra y Desarrollo Agrario (LTDA, 2001); los agraristas siempre temieron que el parcelero fuera a la ciudad a vender su terreno. Vale la pena preguntarnos: ¿No somos, los urbanos, descendientes de rurales que dejaron el campo? ¿Nos parece que tomaron una mala decisión? A menudo (por lo menos en Chile y Venezuela donde he conocido el campo), para muchos campesinos la reforma agraria les permitió pagar los estudios de sus hijos para que vayan a la ciudad.
La obligación para los bancos de afectar un porcentaje de su producción a la agricultura pudo obtener buenos resultados. Pero la euforia petrolera llevó a consecuencias paradójicas: Mientras en los dos gobiernos de Caldera (1967-72 y 1994-99) la relación entre los montos de la producción agrícola y del crédito (público y privado) era elevada (mayor que 5,30% y 8,6% respectivamente), pasó debajo de 1,50% en 1977-87 (Gobiernos de CAP, Luis Herrera y “Milagro Agrícola de Lusinchi»), y 2005-11. Me imagino que existen normas y procedimientos para evitar esos desbordamientos, pero no tengo mucha idea al respecto.
La creación de una jurisdicción agraria especializada, más eficiente que los tribunales ordinarios cuyos jueces no poseen la formación correspondiente, cumplió su propósito hasta 2000. El hecho que el gobierno la desvió a partir de 2001 alerta sobre las posibles alteraciones en su implementación.
Dos intentos buenos fallecieron en el camino, son medidas indispensables y eficientes cuando se implementan seriamente: el impuesto predial y el catastro rural.
El Impuesto predial (a la tierra) es reconocido como un factor positivo para la producción. Siguiendo la misma suerte que las tentativas anteriores de implementarlo en Venezuela (ver Delahaye 2016), estuvo formulado tanto en la LRA de 1960 (pero los responsables gubernamentales fueron mudos al respecto) como en la LTDA de 2001 (los intentos proclamados de implementarlo fracasaron, en mi opinión por desconocimiento de la problemática de su implementación: centralizar su cobro en el SENIAT era un error; pero los municipios, conocedores de su terruño, ya formados con el cobro del derecho urbano de frente, lo hubieran podido cobra, con algún asesoramiento geomático).
El catastro sufrió los mismos problemas que desde inicios del siglo XIX (Delahaye, 2016). Los “terracogientes” siempre supieron descarrilarlo. Me enteré hace poco (fuente personal, pero segura) que el presidente Chávez prohibió que el catastro rural (en curso de formación por los municipios) encontrara terrenos de propiedad privada (hubiera tenido que pagar indemnización). Prefirió el método “Chaz” y las cartas agrarias.
Estas medidas apuntan a formar un mercado de tierras. Pero si no hay regulación (catastro rural, y buen servicio del registro inmobiliario, lo que no es el caso por el momento. El RPI no es mi especialidad, pero se pueden consultar a varios abogados especializados), surge un mercado informal en el cual el campesino está subpagado (Delahaye, 2016). En la actualidad, en Venezuela, el informal es más activo que el formal. Y ambos redistribuyen y fragmentan más tierras que lo hacen las reformas agrarias. La evolución de la superficie de las explotaciones agrícolas (1961-2008) muestra en los años de vigencia de la LRA y la LTDA, con un mismo ritmo bajo ambas leyes, una disminución de la importancia relativa de las grandes explotaciones de 70% a 40% de la superficie agrícola indicada en los censos, mientras las pequeñas están prácticamente estancadas (de 8% a 12%) y las medianas crecen de 20% a 48% (Delahaye, 2016).
PH9. ¿Considera que era necesario un reimpulso de la reforma agraria para vitalizar la producción agrícola en el siglo XXI?
OD. Los datos de las curvas (ver Delahaye, 2016) expresan cómo, en lo agrario, el siglo XXI prolonga el siglo XX, sin relación con los objetivos de las leyes agrarias (en Delahaye, 2016, el siglo XX prolonga el XIX). La tendencia es la misma bajo ambas leyes, con el mismo ritmo.
Pues, no es un problema de leyes sino de control de “los pactos locales” descritos por CENDES-CIDA (1969, vol. 1, p. 115), al considerar el incumplimiento local del decreto 192 1966, que prohibía el registro oficial de tales traspasos:
“Las situaciones de hecho obligaron a crear situaciones ad hoc, en general extrajurídicas, y que en sí significaban para esos casos una modificación de las normas e intenciones aparentes del decreto Nº 192. Esas soluciones se fundamentaban en el reconocimiento de la situación preexistente al decreto, y se expresaron bajo la forma de pactos regionales, en los que intervenían las autoridades locales, representantes de los interesados, de los campesinos y otros grupos de intereses locales, y de las instituciones más comprometidas con el problema”.
Al inicio del proceso, las estimaciones del número de potenciales beneficiarios oscilaban entre 265.000 y 385.000 según CENDES-CIDA (1969), pero las sucesivas evaluaciones realizadas por instituciones agrarias públicas (en 1969, 1975, 1994, ver Delahaye, 2001) no encontraron nunca más de 160.000 productores, -beneficiarios legales u ocupantes informales- en tierras de la reforma agraria, a pesar del número oficial de títulos otorgados que supera 350.000 en 1958-2000. Esta diferencia entre el número de títulos otorgados y el de productores en el terreno corresponde al abandono por los titulares y/o por su traspaso en el mercado informal de bienhechurías).
Referencias: CENDES-CIDA, 1969. Reforma agraria en Venezuela, vol. 2. Delahaye, 2001. Políticas de tierras en Venezuela. Caracas, Tropykos. Delahaye, 2018. Marché foncier et réforme agraire au Venezuela. Seminario EHSS, París.
PH9. ¿Cómo describiría usted la reforma agraria durante el período chavista? ¿Cuál ha sido la incidencia de ésta en los procesos de producción alimentaria? ¿Puede reconocer períodos diferenciados en su desarrollo?
OD. Me limitaré a los años (2001-2013) en los cuales existe un mínimo de datos, esencialmente debido a los valiosos informes de PROVEA. Además, mi instalación en Francia y después en España cortaron los contactos con fuentes paralelas que permitían obtener informaciones. Tomaré en cuenta la “presión campesina” sobre la tierra, la adquisición de tierras y su adjudicación por el INTI. La presión campesina pareciera no haber solicitudes de organizaciones sindicales, como en años anteriores, sino contactos entre solicitantes, cuadros políticos del chavismo y oficiales militares al mando estatal o regional. Las decisiones parecieran tomadas por el Presidente de la República, pues la implementación de la reforma sigue el curso vertical militar: a cada nivel, el jefe militar manda a sus subordinados ejecutar la decisión. Pareciera que varios de los primeros presidentes del INTI (y del IAN entre 1999 y 2001) fueron cambiados por tener opinión propia.
Cuadro 1. Venezuela: Tierras “rescatadas” por el INTI (2001-2013); sup. en ha
Venezuela: adjudicación de derechos de propiedad en el marco de la LTDA (2001-2012)
Los datos de adquisición de tierras de los organismos oficiales (MPPAT e INTI) divergen (cuadro 1). El ritmo anual de adjudicación es elevado (2,6% SEA 2008, cuadro 2), bastante más que el del período de la LRA. En cuanto a la forma de adjudicación, las cartas agrarias (los instrumentos más cuestionados, como lo vimos), y las declaraciones de permanencia (otorgan un derecho incierto en el largo plazo), representan el 66 % de los instrumentos otorgados, dejando a los beneficiarios en precariedad, tanto frente a cualquiera reclamo institucional o privado, como para respaldar una solicitud de crédito.
El promedio superficial por instrumento es de 54,9 ha, significativamente superior al de 37,1 ha de los años 1958-2000 (ver Delahaye, 2016). Se puede comparar con la superficie promedio de las explotaciones agrícolas del Censo agrícola de 2008, de 63,8 ha, un poco mayor a la del censo de 1997, (60 ha): De3sde 2001, la adjudicación apunta a la superficie promedio de las explotaciones existentes, mientras los años anteriores apuntaban a superficies menores.
Se puede pensar que se trata, como en todos los programas oficiales de adjudicación en la historia del país (Delahaye, 20016), de una respuesta a la demanda existente de tierras. En los años de la LRA, se nota la diferencia entre la dotación, orientada (sin éxito, ver respuesta a pregunta 2) a constituir una pequeña propiedad, y la “regularización de la tenencia” dirigida a la mediana propiedad (Delahaye, 2016).
El otorgamiento de derechos colectivos de gran superficie mayor (a empresas campesinas, centros agrarios, etc., en 1959-2000, y cooperativas, fundos zamoranos, comunas, etc., en 2001-12) puede aumentar el promedio superficial. Pero las definiciones censales no resultan muy claras al respecto, y los datos disponibles en los dos períodos no permiten diferenciar las formas de atribución. Se puede pensar que las empresas colectivas creadas a partir de 2020 tendrán la misma suerte que las empresas ya implementadas en Venezuela (comunidades agrarias en 1946-48 y “empresas campesinas” en los primeros años 1960). Algunas de estas empresas sobrevivieron hasta los actuales momentos (por ejemplo, Montaña Verde en Lara, y Chuao en Aragua).
Es decir, que la reforma agraria en el período chavista se puede caracterizar por el verticalismo militar, el cual presta poco espacio a la reflexión que permitiría identificar los elementos problemáticos en la aplicación de la política agraria (hablo a partir de mi experiencia personal en el ejército francés. El jefe mandaba y había que cumplir sin miramiento, tratando después de esconder los fracasos. Si uno contestaba al jefe algo como: “Pienso que…” la respuesta era inmediata: “Usted no tiene que pensar…”).
En base a lo anterior, propongo tres períodos en la implementación de la LTDA en 2001-2013:
- Un periodo inicial de transición (2001-2006), cuando se probó varios procedimientos y se instaló la cadena militar de mando en la implementación.
- Un período de actividad más centrada a la dotación de tierras (2007-2009), a partir de la experiencia adquirida en el primero.
- Un tercer período (2010-2013) con pocos datos disponibles y actividades diversas no reseñadas.
PH9. ¿Cuál es su opinión sobre los rescates o expropiaciones realizadas a los grandes fundos y fincas en este siglo XXI?
OD. Chávez no quería expropiar terrenos privados (lo prohibió) porque la misma LTDA lo obligaba a pagar indemnizaciones (según una fuente segura). El método “Chaz“ le permitía llegar a un acuerdo con el dueño, jugaba con su carisma y la presión. Pagaba menos que si tuviera que indemnizar.
No veo el problema en expropiar grandes explotaciones. La economía de escala no juega el papel que tiene en la industria. Cornia (1985, p. 524), destacó la “superioridad de la pequeña explotación campesina en oposición a la de las grandes propiedades”, debido a la “relación inversa entre el tamaño de las explotaciones y la productividad de la tierra”. Observaba, en muchos países en desarrollo, condiciones bimodales de producción: grandes explotaciones con mucha tierra ociosa, y fincas pequeñas con exceso de disponibilidad de trabajo, enfrentan disponibilidades y precios de factores distintos (ibid. p. 515).
Muy generalmente, se puede decir que el precio efectivo de la tierra y del capital es usualmente más alto para los pequeños productores, mientras el precio efectivo del trabajo es menor. Ante esta situación, los pequeños productores ponen en la producción una cantidad sustancialmente mayor de días trabajados que los grandes.
En Venezuela, el censo de 1961 reflejaba la ineficiencia productiva de las grandes explotaciones: al iniciar la reforma agraria, las de más de 1.000 ha controlaban 66,74% de la superficie aportando 7,78% de la producción vegetal; las de menos de 50 ha controlaban 7,58%de la superficie aportando 52,9% de la producción vegetal (Rodríguez, 1987).
Ahora, el problema es “¿qué se hace con las grandes explotaciones?“. Si se trata de explotaciones colectivas, tienen todas las probabilidades de fracasar muy rápidamente (pero no para sus gerentes, proveedores, activistas, etc.). Casi todas las empresas colectivas fracasaron en Venezuela, desde 1958. No se trata de una iniciativa completamente nueva en Venezuela, y vale la pena interesarse en la enseñanza que pueden ofrecer experiencias anteriores. Aquí va un extracto de un artículo mío en SIC, p. 703 (2008).
“Se trata en primer lugar de las “comunidades agrarias, cooperativas de producción que empiezan de funcionar como granjas estatales” (Fernández y Fernández 1948, p. 72). Fueron creadas por la Corporación Venezolana de Fomento (CVF) por la “junta cívica y militar” que tomó el poder vía el golpe de Estado de octubre 1945. Su objetivo, enunciado en una resolución de la CVF de 1946 (Venezuela, Ministerio de Agricultura y Cría, Comisión de Reforma Agraria, 1959) era crear granjas estatales, “hasta que la comunidad agraria pueda administrarse por si sola” (ibid. p. 102). Catorce comunidades fueron creadas en 1947-48. La memoria anual de la CVF de 1948 presenta un cuadro de fracaso en todas las comunidades (ibid. p. 41): pérdidas considerables, producción casi inexistente. Fueron liquidadas en 1950 por el régimen militar. La subcomisión económica de la reforma agraria de 1959 (ibid. p. 45) las agrega “a la lista de ensayos que fracasaron”, considerando que la administración de las comunidades por la administración pública fue responsable de tal fracaso.
Otro intento corresponde a las “empresas campesinas” que fueron creadas en la oportunidad de un nuevo cambio de régimen, después de la caída de la dictadura de Pérez Jiménez en 1958. Fueron también empresas colectivas. No se preveía fase de transición durante la cual el Estado sería responsable de su administración. La Ley de reforma agraria de 1960 tampoco las mencionaba explícitamente, pero preveía las dotaciones colectivas. Alcanzaron cierto auge a lo largo de los años 1960: la corriente política que había propugnado las comunidades agrarias en 1945 había vuelto al poder. En su apogeo, en 1968, su número era de 210, y tenían 5.000 miembros (Soto 1973, p. 207). Pero el cambio de gobierno de 1968 instaló a portadores de otras prioridades en los niveles directivos del IAN, y la importancia de estas empresas disminuyó. No se publicó evaluación al respecto. …un trabajo interno del IAN (Venezuela, Instituto Agrario Nacional, Departamento de Promoción, Sección Organizaciones Económicas. 1971) muestra que su número había disminuido rápidamente, aun cuando la cifra de sus miembros se mantenía: los registros del IAN daban cuenta de 74 empresas inscritas en 1971, con 4.780 miembros. Las dos terceras partes de las empresas creadas habían desaparecido. Además, los datos de este trabajo indicaban que solamente 30 de estas empresas mostraban cierta viabilidad económica, en la medida en la cual presentaban una tasa de recuperación del crédito de más de 80%.
Parece ser que solamente algunas de estas empresas sobrevivieron hasta los actuales momentos. Otras formas de empresas campesinas (uniones de beneficiarios de crédito, centros agrarios, etc.), qua agrupaban explotaciones individuales en tierras de la reforma agraria para obtener un crédito de grupo, se desarrollaron a lo largo de los años siguientes, demostrando el mismo ciclo de auge y ocaso. No existe evaluación objetiva de estos ciclos, a menudo vinculados a cambios de responsables administrativos más que a opciones definidas en un plano socioeconómico. Se puede pensar que los fundos zamoranos, a pesar de los medios materiales considerables invertidos en el programa, conocerán la misma suerte, a falta de una evaluación consistente de los fracasos de las anteriores experiencias”.
Quedan algunas empresas colectivas; subsistieron por razones diversas (no conozco su suerte desde 4 años), tales como Chuao (Aragua) y Montaña Verde (Lara).
Pues, otro obstáculo que conocerán los gobiernos por venir es qué hacer con estas empresa, la mayoría siendo poseídas por grupos mafiosos. Antes de decidir lo que sea, es necesario impregnarse de la situación en el terreno, no pueden permitirse esto ahora. Se puede hablar de una evaluación técnico-económica o algo así, y cuidarse de los numerosos vivos que aparecerán.
PH9. En su investigación sobre la cuestión agraria en Venezuela usted plantea que el racismo y el saqueo son variables centrales. ¿Nos puede explicar su perspectiva?
La investigación se encontró con temas muy variados, algunos no aludidos corrientemente. Uno fue “la raza”. No lo imaginaba tan presente en las esferas gobernantes en Venezuela, hasta leer una frase escrita en 1937 por Alberto Adriani, el primer ministro de agricultura del país: “(…) lo ideal sería poseer una población blanca homogénea, lo cual es imposible, pues nuestro territorio contiene una gran proporción de indios y de negros”. Este alto funcionario expresaba un desprecio abismal por la agricultura histórica de su país.
Paradójicamente para un ministro post gomecista, sus posiciones en cuanto a la inmigración seguían las de los intelectuales positivistas gomecistas. Arturo Sosa explicaba que, para estos, “tan importante como incentivar la inversión de capitales extranjeros en nuestro suelo es traer europeos que con su sangre, sus conocimientos, sus hábitos de trabajo y sus industrias vayan transformando ese sustrato étnico y haciéndolos un pueblo ‘civilizado’». Adriani exponía el dilema “reforma agraria o bien colonización por nuevos agricultores”, en forma abiertamente racista.
Esta lectura me planteó una reflexión sobre el tema. Se nutrió de algunas lecturas (en particular “Boves, el urogallo”, de Herrera Luque), conversaciones con numerosos funcionarios y campesinos, y la vivencia de los primeros años del gobierno de Hugo Chávez, quién se lo apropio. En los años de mi servicio militar en Argelia, el racismo me había chocado, no solamente por razones éticas, sino también por su profunda ineficacia: menospreciar el adversario impide ganarle la lucha.
Otro tema apareció más tarde, a partir de la lectura de la introducción de Germán Carrera Damas a CDCH-1964 (“Sobre el significado socioeconómico de la acción histórica de Boves”). Enfocaba las relaciones ambiguas del caudillo realista con el saqueo. Al proclamar: “Los bienes de los blancos son de los pardos”, levantó “un ejército numeroso… con el cebo de las propiedades ajenas”. Sin saqueo, sus tropas desertarían. Para Carrera, “… saqueos y ‘donativos’ fueron la tela de fondo de la guerra de los dos lados”. Sobre los republicanos, cita a LV (Laureano Vallenilla). Lanz: “Ya veremos cómo aquellos hombres se convierten de ‘degolladores’ en ‘héroes legendarios’”. Para Carrera, el bandolerismo siguió en Venezuela a lo largo del siglo 19. Escarbando más en el tema, me di cuenta que los ejércitos europeos en guerra casi no tenían intendencia hasta el siglo XIX; el saqueo (y/o la violación) era común para abastecer los combatientes. Lo describe Pérez Reverte en muchas novelas. Persistió en conquistas coloniales, guerras mundiales del siglo XX (lo practicaron todos los bandos enfrentados, unos más y otros menos) y revoluciones (bolchevique en Rusia, nazi en Alemania, etc.). Persiste en la mayor parte de las guerras de hoy. En Venezuela, parece integrar los procederes de “colectivos” actuales.
Saqueo y racismo pasaron a ser variables centrales en mis trabajos. No se puede explicar las luchas de los siglos XIX, XX y XXI sin enfocar su papel. El racismo se parapetea tras las declaraciones agraristas sobre la necesidad de mantener al trabajador en el campo en la parcela, cuando, para muchos campesinos, la reforma agraria les permite dar educación a sus hijos para que se fueran a la ciudad (tanto en Chile lo vimos, como en Venezuela).
Hasta ahora, los agraristas venezolanos plantearon que los hijos de los beneficiarios de las adjudicaciones de las sucesivas leyes agrarias desde 1944, no deban tener oportunidad de vender “su” tierra para migrar a la ciudad, repitiendo en esto las normas coloniales de la Encomienda. Muchos pensarán que me alineo con los partidarios del land grabbing (acaparamiento de tierras campesinas para formar grandes explotación) denunciado en varios países. Por lo menos hasta 2008, los sucesivos censos agrícolas venezolanos no reflejan ningún land grabbing. Apuntan más bien a una caída del área agrícola controlado por las grandes explotaciones, un aumento de las medianas y un estancamiento de las pequeñas (ocupan menos de 10% del área agrícola desde 1961, a lo largo de los sucesivos gobiernos). Esta evolución sigue un ritmo constante entre 1961 y 2008. No hay ninguna evidencia de land grabbing.
En esta revisión histórica, cabe aludir a Ezequiel Zamora: Varios líderes y militantes reivindicaron sus proclamas exigiendo “Tierras y hombres libres”. Varias tomas de terrenos se realizaron gritándolas. Zamora era comerciante y oficial liberal; partidario de una economía de mercado, tal como Simón Bolívar; reclamaba que el peón pudiera salir libremente de los hatos o haciendas (sin necesitar papeleta ni libreta) para buscar trabajo en otra parte, y que la tierra se vendiera en el mercado para eliminar su control por generaciones sucesivas de una misma familia, rasgo característico del latifundio.
